Im Dezember 2009 hat das sächsische Staatsministerium der Finanzen das NIW gebeten, die Einführung eines Flächen- bzw. Demographieansatzes zu prüfen. Hintergrund des Auftrages ist die Einschätzung, dass dünn besiedelten Räumen zu wenige Mittel für eine angemessene Aufgabenerfüllung zur Verfügung gestellt werden, weil flächenbedingte Mehrkosten bei der Bedarfsbestimmung im kommunalen Finanzausgleich unberücksichtigt bleiben. Die vorhandenen Probleme würden dadurch verschärft, dass sich gerade die dünn besiedelten Räume häufig überproportional entleeren und die Aufgabenerfüllung damit zusehends erschwert und vor allem verteuert wird, ohne dass dies im Finanzausgleich seinen Niederschlag fände.

Die Hoffnung, dass die Problemlösung durch - wie auch immer gestaltete - Flächen- bzw. Demographieansätze gelingen könnte, wird dadurch genährt, dass viele (inzwischen auch ostdeutsche) Länder Flächenansätze in ihre Finanzausgleichssysteme integriert haben. Eigenständige Demographieansätze sind demgegenüber relativ selten, werden aber speziell im Westen zunehmend diskutiert und sind in einigen Fällen bereits eingeführt worden. Allein die Existenz solcher Ansätze in anderen Ländern gewährleistet aber keineswegs, dass damit auch sächsische Problemlagen angegangen werden können. Schon die Heterogenität der vorgefundenen Ansätze deutet auf sehr unterschiedliche Ausgangssituationen hin, darunter auch solche, um die es in Sachsen gar nicht geht. Zudem muss vermutet werden, dass vielfach aufgrund „technischer" Hindernisse - speziell der Massenaufteilungsregelungen - Lösungen verwirklicht wurden, die den Problemen nur bedingt gerecht werden. Die Ausgestaltungen der Flächenansätze müssen zum Teil als „second-best-Lösungen" gelten, die nur eingeschränkt das bewirken, was eigentlich angestrebt war. In Einzelfällen scheint es sich sogar nur um „Placebo-Ansätze" zu handeln, die allein zur Vermeidung von weiteren Verteilungsauseinandersetzungen unangetastet bleiben.

Die Untersuchung des NIW hat sich deshalb zunächst auf die Frage konzentriert, in welchen Bundesländern Flächen- und Demographieansätze in den Finanzausgleich integriert sind, welche Probleme sie lösen sollen und wie sie konstruiert sind. Einige der dargestellten Ansätze treffen die sächsischen Probleme in keiner Weise, kommen also für eine Übertragung nicht in Frage. Für die verbleibenden Varianten sollten die Erläuterungen aber auch zeigen, dass die Ausgleichsanforderungen und die möglichen Lösungen sehr unterschiedlich ausgefallen sind, und zwar aufgrund

• der in den Ländern offensichtlich sehr verschiedenen jeweiligen Problemlagen und
• der Grundkonzeptionen der Ausgleichssysteme, die die Einbeziehung von Flächen- bzw. Demographiefaktoren erleichtern oder erschweren.

Die Betrachtung der Ausgleichssysteme in den Bundesländern sollte außerdem dazu beitragen, die Untersuchungsschwerpunkte für Sachsen zu präzisieren:

• Inwieweit korrespondieren Fläche und Bevölkerungsentwicklung miteinander und in welchem Maße unterscheiden sich die Bedingungen zwischen den neu gebildeten Kreisgebieten?
• Gibt es Zusammenhänge zwischen den genannten Einflussgrößen und den Finanzierungserfordernissen in einzelnen Aufgabenbereichen und vor allem den Gesamtzuschussbedarfen?

Nur wenn die letzte Frage positiv beantwortet worden wäre, hätte sich die Einführung eines Flächen- oder Demographieansatzes als sachgerecht ableiten lassen. Dies ist jedoch nur sehr bedingt der Fall. Zudem erschwert das bestehende Ausgleichssystem in Sachsen die Integration eines Flächenansatzes in der Gegenüberstellung von Finanzkraft und Finanzbedarf. Die Berücksichtigung von Flächenkosten bei der Verteilung der Schlüsselzuweisungen (und zwar für alle Gebietskörperschaften) wäre schon am „Drei-Säulen-Modell" - wie auch in anderen Ländern - gescheitert. Insofern hätte sich wiederum als second-best-Lösung die Berücksichtigung von Flächenkosten außerhalb des Schlüsselzuweisungssystems angeboten. Gerade solche Lösungen bietet der sächsische Finanzausgleich aber schon - was mit als Ursache dafür angesehen werden kann, dass sich kaum mehr Zusammenhänge zwischen Fläche und Bevölkerungsentwicklung einerseits und Zuschussbedarfen andererseits haben nachweisen lassen.