Ansatzpunkte zur Verbesserung der Ausgabensituation der kommunalen Ebenen im Landkreis Lüchow-Dannenberg im Zuge einer Neuorientierung der Verwaltung

Gutachten im Auftrag des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport

Hardt Ulrike und Hans-Ulrich Jung

Hannover, Dezember 2003

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Ausgangspunkt der vorliegenden Analysen und Überlegungen war eine vergleichende Studie des NIW vom März 2003 zu den kommunalen Finanzen im nordöstlichen Niedersachsen für die 90er Jahre bis zum Jahr 2000, die teilweise extreme und sich verschärfende Finanzprobleme der kommunalen Ebenen im Landkreis Lüchow-Dannenberg aufgezeigt hat.

Im Zuge der Diskussion der Ergebnisse der o.g. Studien hat der niedersächsische Innenminister das NIW gebeten,

  • die jüngsten vorliegenden Rechnungsergebnisse (für 2001) dahingehend zu überprüfen, ob und in welchen Bereichen sich die Probleme weiter verschärfen und wo sich Entspannungstendenzen zeigen,
  • die mittlerweile im Landkreis Lüchow-Dannenberg eingeleiteten Konsolidierungsanstrengungen anhand des Haushaltsplans 2003 zu überprüfen sowie
  • vor dem Hintergrund von Ausmaß und Struktur der Finanzprobleme verschiedene denkbare Modelle der Verwaltungsneuorientierung auf ihre grundsätzlichen Auswirkungen hin zu untersuchen.

Die nachfolgende Studie untergliedert sich entsprechend in vier Bausteine

1. Grundlagenanalysen zur langfristigen Haushaltsentwicklung,

2. Herausforderungen der zukünftigen Bevölkerungsentwicklung,

3. Ansatzpunkte zur Verbesserung der Ausgabensituation Denkbare Möglichkeiten und Modelle zur Neuorganisation der kommunalen Aufgabenerfüllung sowie

4. Konsequenzen und Empfehlungen.

zu 1. Grundlagenanalysen zur langfristigen Haushaltsentwicklung

In den Grundlagenanalysen wird noch einmal die langfristige Haushaltsentwicklung aufgerollt. Es werden jeweils zunächst die Gemeindehaushalte, dann der Landkreishaushalt und abschließend noch einmal die kommunale Ebene insgesamt analysiert. Damit kann die in den niedersächsischen Kreisen durchaus unterschiedliche Aufgaben- und Arbeitsteilung zwischen den Gemeinden und der Landkreisebene berücksichtigt werden. Auf der Gemeindeebene werden sofern nichts anderes vermerkt die Samtgemeinden und Mitgliedsgemeinden als Aggregat betrachtet. Sowohl die Ergebnisse der Landkreis- als auch die der Gemeindeebene von Lüchow-Dannenberg werden in das Spektrum der niedersächsischen Landkreise eingeordnet. Die Situation und die Entwicklungstrends werden mit allen niedersächsischen Landkreisen (ohne Landkreis bzw. Region Hannover) verglichen.

Um die Ergebnisse überregional vergleichbar zu machen, sind die Einnahme- und Ausgabenpositionen je Einwohner berechnet worden, wobei die Abweichungen vom Landesdurchschnitt, die Mehr- oder Mindereinnahmen bzw. Mehr- oder Minderausgaben, besonderes Interesse erregen. Der Landkreis Lüchow-Dannenberg ist mit etwa 52.000 Einwohnern der bevölkerungsschwächste Landkreis in Niedersachsen. Weil angenommen werden kann, dass es zumindest bei einigen Aufgabenbereichen einen Zusammenhang zwischen Einwohnerstärke und Ausgaben je Einwohner gibt, d.h. dass mit sinkender (wachsender) Einwohnerstärke die Kosten der Aufgabenerledigung in einzelnen Aufgabenbereichen relativ steigen (sinken), wird der Landkreis Lüchow-Dannenberg auch mit ande-ren einwohnerschwachen Landkreisen in Niedersachsen verglichen. Sieben weitere Landkreise weisen in Niedersachsen weniger als 100.000 Einwohner auf. Der Vergleich nach Aufgabenbereichen und in der zeitlichen Entwicklung macht die Position des Landkreises Lüchow-Dannenberg in Relation zu anderen kleinen Kreisen deutlich. Darüber hinaus können weitere Zusammenhänge zwischen der Siedlungsstruktur, den Standortbedingungen, der Bevölkerungs- und Wirtschaftsstruktur sowie spezifischen Ausgaben und Zuschussbedarfen je Einwohner vermutet werden.

Die Grundlagenanalysen widmen sich in insgesamt sechs Abschnitten den folgenden Schwerpunkten,

  • der Einnahmeseite, die hier nicht im Vordergrund steht, und eher nachrichtlich dargestellt wird,
  • der Struktur und der Entwicklung der Zuschussbedarfe im Verwaltungshaushalt,
  • den Personalkosten als wichtigem Kostenblock,
  • den Ausgaben bzw. Zuschussbedarfen im Vermögenshaushalt,
  • der aktuellsten Entwicklung der Gemeindehaushalte und des Landkreishaushaltes anhand der Haushaltspläne 2003 sowie
  • einer zusammenfassenden Bewertung der Finanzsituation der kommunalen Gebietskörper-schaften im Landkreis Lüchow-Dannenberg anhand einer Zusammenschau von Einnahme- und Ausgabenentwicklung.

zu 2. Herausforderungen der zukünftigen Bevölkerungsentwicklung

In einer eigens für dieses Gutachten erstellten Bevölkerungsprognose bis zum Jahr 2020 werden die zu erwartenden zukünftigen Trends der Bevölkerungsentwicklung des Landkreises Lüchow-Dannenberg im Vergleich zum Land Niedersachsen aufgezeigt. Besonders Interesse für die kommunale Entwicklungsplanung hat eine gesonderte Betrachtung der schulerelevanten Altersgruppen. Hieraus ergibt sich erheblicher Diskussions- und Abstimmungsbedarf für die Schulstandort- und Schulentwicklungsplanung.

zu 3. Ansatzpunkte zur Verbesserung der Ausgabensituation Denkbare Möglichkeiten und Modelle zur Neuorganisation der kommunalen Aufgabenerfüllung

Da davon auszugehen ist, dass das hohe Ausgabenniveau im Landkreis Lüchow-Dannenberg auch im Aufbau der föderativen Strukturen, der Aufgabenformulierung und Entscheidungsprozesse sowie in der Organisation der kommunalen Aufgabenerfüllung liegt, sind unterschiedliche Modelle zur Neuorganisation zu diskutieren. Dies geschieht anhand von Überlegungen

  • zur Neuorganisation auf der Gemeindeebene (Umwandlung von Samtgemeinden in Einheitsgemeinden sowie Zusammenlegung von Samtgemeinden),
  • zur Neuorganisation auf der Landkreisebene (Zusammenschluss von Landkreisen) sowie
  • zur Implementation von Kooperationen in einzelnen Aufgabenfeldern und auch zwischen Ebenen.

Bei der Beurteilung der Alternativen werden sowohl theoretische Überlegungen als auch die empirischen Befunde der Kapitel 1 und 2 herangezogen.

zu 4. Konsequenzen und Empfehlungen

Die vorliegende Zeitreihenbetrachtung über einen Zeitraum von mehr als 10 Jahren macht deutlich, dass bestimmte problematische Konstellationen nicht "über Nacht" über die Kommunen hereingebrochen sind, sondern sich in den meisten Fällen allmählich entwickelt haben. Es wird auch deutlich, dass einige kommunale Gebietskörperschaften unmittelbar auf die Herausforderungen reagiert haben, andere jedoch Probleme offensichtlich verschleppt haben.

Die vorliegenden jüngsten Daten der für diese umfassenden Analysen notwendigen Rechnungsstatistik liegen derzeit noch für das Jahr 2001 vor. Ein Blick in die Haushalte der Gebietskörperschaften für 2003 bestätigt, dass sich die Probleme teilweise weiter verschärft haben und die Schieflage in einigen Kommunen extreme Formen angenommen hat. Auf der anderen Seite sind aber auch erste Auswirkungen einer Haushaltskonsolidierung festzustellen. Angesichts der Dramatik sind allerdings kosmetische Operationen von vorneherein zum Scheitern verurteilt.

Die Probleme werden sich nur in einer konzertierten Aktion aller Beteiligten, der Gemeinden, der Landkreise, der Bezirksregierungen und des Landes und nur in einer längeren Perspektive lösen lassen. Dies gilt um so mehr angesichts der Tatsache, dass sich die Rahmenbedingungen für die regionale Ebene verschlechtern und Herausforderungen wie Folgen des wirtschaftlichen Strukturwandels und vor allem des demographischen Wandels ohnehin größer werden.

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